Novas territorialidades e os desafios municipais em tempos de pandemia

1 de Julho de 2020

 

Por Aline Souza (Instituto Democracia e Sustentabilidade), com a colaboração de Danilo Mekari (ICLEI América do Sul) e Karol Coelho (Programa Cidades Sustentáveis)

O segundo seminário da série Pacto Federativo: Municípios para Agenda 2030 aconteceu virtualmente nos dias 25, 26 e 29 de junho com o tema "O Território Brasileiro e as Fronteiras do Desenvolvimento".  O evento, que é uma iniciativa do IDS com a parceria do Instituto de Estudos Avançados da USP (IEA) por meio do Programa Cidades Globais, ICLEI - Governos Locais pela Sustentabilidade, Instituto Ethos e Programa Cidades Sustentáveis, com apoio da Unibes Cultural, reuniu especialistas de diversas áreas da gestão pública e ambiental para um diálogo sobre os desafios que estão colocados, principalmente agora no atual contexto de pandemia e às vésperas das eleições municipais. Esses desafios giram em torno do fato de existir uma enorme ausência do poder público nacional nos territórios onde se localizam o poder local, e nesse sentido o município tem sua autonomia limitada por diferentes aspectos, gerando o que chamamos de "federalismo truncado". Os seminários, que tiveram início em novembro de 2019 debatendo o papel dos governos locais frente à crise climática, buscam identificar soluções para o protagonismo dos municípios na implementação dos objetivos de desenvolvimento sustentável. São propostas de uma inteligência coletiva capaz de fornecer aos municípios, a partir dos próximos mandatos, uma visão comum em torno dos desafios do território brasileiro.

O primeiro dia, com mediação de Jorge Abrahão, coordenador geral do Instituto Cidades Sustentáveis e do Programa Cidades Sustentáveis, abordou “A municipalidade em mutação”, tratando das responsabilidades dos municípios, suas territorialidades e as possibilidades de articulação com outros atores e entes federados, levando em consideração a importância vital dos estados e municípios para o processo da pandemia, uma situação que evidenciou fortemente a marca da desigualdade social no Brasil. De acordo com Jorge, “diferente da Europa, aqui não é a idade o grande marcador de risco, o endereço o é, por trás dele estão os problemas que as cidades não conseguiram enfrentar. Os lugares mais vulneráveis são aqueles onde há a maior quantidade de vítimas fatais da Covid-19, com habitação precária, onde não se pode fazer isolamento social ou atender medidas de higiene recomendadas. Além do fator renda, onde as pessoas são obrigadas a sair de casa para obter recursos”, explica, principalmente quando o benefício da renda básica não chegou para todos.

É nas cidades que a pandemia está deixando suas marcas, principalmente agora quando a doença avança para o interior do país, o que evidencia a centralidade das cidades e seus territórios no desafio de implantar a Agenda 2030 com seriedade e compromisso político, aprofundando a participação social e as bases democráticas. Esses não são desafios novos, mas se tornaram ainda mais urgentes, o que nos empurra para encontrar conexão entre as agendas municipais e enxergar caminhos.

Para a jovem prefeita de Monteiro Lobato/SP, Daniela de Cássia Santos Brito, seu compromisso é fomentar uma nova visão de país a partir dos municípios. “A natureza não tem fronteiras, a água, o ar, os animais, os ativos ambientais dos territórios precisam de políticas integradas. Trabalhar com a juventude e com educação é a base fundamental para revolucionar a gestão. Não consigo imaginar a evolução do país se não for através de políticas integradas, no atual Pacto Federativo não temos um alinhamento político entre os três entes federativos e os consórcios públicos deveriam ser o grande protagonista para realizar essa integração, com uma cultura colaborativa e associativa”, afirma Daniela que está em seu segundo mandato consecutivo - 2012-2020 com gestão voltada para implantação dos ODS e é diretora da Confederação Nacional dos Municípios (CNM). Em Monteiro Lobato ela liderou processos de planejamento e diagnóstico com dados reais e implantou a formação de professores com o foco na Nova Agenda Urbana (NAU). “A agenda de sustentabilidade não pode ser imposta de cima para baixo, tem que partir da consciência da liderança pública. Mudança de hábitos, cidades resilientes e sustentáveis, esse é o foco”, disse.

Na mesma linha, Paula Mascarenhas, prefeita de Pelotas (RS) afirmou que as políticas públicas que mais dão certo são as que trabalham de maneira territorializada, ou seja, aquelas que aprofundam a presença do poder público na realidade concreta das populações e isso passa necessariamente pela questão tributária. “Precisamos discutir a distribuição tributária, pois as cidades não são consideradas na distribuição e a Reforma que se discute hoje não valoriza os municípios. É no municipalismo que a gente enxerga as pessoas e suas necessidades. Precisamos inverter essa pirâmide no quesito arrecadação, pois temos um potencial de transformação enorme se os municípios tiverem autonomia, com mais recursos, para fazer o que precisa ser feito”, afirmou a líder RAPS (Rede de Ação Política pela Sustentabilidade).

No contexto da pandemia, Paula aponta que o transporte coletivo é um exemplo do que deverá ser repensado daqui em diante. “Não podemos mais aceitar a péssima qualidade e a aglomeração como uma realidade que era vigente até então”, disse. Pelotas também realizou no último ano o Plano de Mobilidade Urbana Sustentável com integração de modais de transporte e a melhoria na acessibilidade e mobilidade das pessoas. “Meu próximo foco é na habitação, tudo começa no lar, uma habitação digna define futuros”. Ela ainda cita como exemplo bem sucedido de sua gestão a questão da segurança pública, onde integrou polícias, Ministério Público e Judiciário em um trabalho coletivo, além de criar um Observatório de Segurança Pública trabalhando com dados científicos como base para o planejamento.

A herança de degradação ambiental da Revolução Industrial foi o ponto de partida para Illan Cuperstein, diretor regional do C40 para América Latina, iniciar sua reflexão. Para ele, será necessário evoluirmos para uma consciência em que as cidades precisam estar comprometidas com o enfrentamento da crise climática, com uma proeminência ainda maior do que possuem hoje. “A agenda climática é uma agenda urbana e as cidades são parte do problema. O Acordo de Paris é uma agenda que demora muito para responder às mudanças que são urgentes em nosso tempo, principalmente porque o foco dele são os entes nacionais. Talvez se o foco fosse os entes municipais a concretização dele teria sido mais rápido. Além disso, a iniciativa privada, que também deve ser incluída na implantação dessas agendas, é outro grupo que juntos assumem rapidamente compromissos”, explica. Illan alerta que as cidades são responsáveis pela maior parte das emissões de gases de efeito estufa (GEE) e sofrem mais os impactos climáticos como chuvas torrenciais, alagamentos, destruição de vias públicas e de habitações. Além disso, é nas cidades onde as políticas se tornam realidade na vida das pessoas, logo, há uma vontade maior de cooperar com as agendas de sustentabilidade que podem melhorar muito a qualidade de vida e a convivência geral da população.

O C40 é uma articulação internacional de grandes cidades mundiais para combater a mudança climática com foco em uma estratégia de recuperação econômica "verde" no cenário pós-pandemia e como exemplos citados por Cuperstein estão o transporte público e a emissão de poluentes no ar, o destino de resíduos sólidos, a eficiência energética nos edifícios, a segurança hídrica para fornecimento de água potável e tratamento de esgoto, o aumento do nível do mar em cidades litorâneas, etc. “O município tem muito pouco controle em relação à matriz energética que ele utiliza”, afirma.

No segundo dia de evento, com mediação de Rodrigo Perpétuo, Secretário-executivo do ICLEI América do Sul, o debate abordou o “Planejamento territorial e instrumentos para o desenvolvimento sustentável”, compartilhando experiências práticas inovadoras já em curso a nível local, uma vez que refletir sobre o presente e o futuro do nosso país e como melhorar os nossos territórios com bons exemplos se faz necessário. Para Rodrigo, embora saibamos que há limitações sobre a distribuição dos recursos entre os entes federativos, “esse problema podemos driblar com uma gestão criativa, coletiva, aberta e em rede”. Segundo ele, os acordos globais de gestão ambiental trazem para o centro da agenda urbana a sustentabilidade como eixo central dando um norte para a gestão pública, mas com algumas limitações. Eles iluminam os prefeitos e autoridades locais que são protagonistas na criação das condições de implementação das determinações e metas com êxito nos territórios. Mas esta ainda é uma realidade bastante restrita aos grandes centros urbanos.

Rogério Menezes, ex-Secretário do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Campinas/SP, disse que estamos vivendo tempos desafiadores em um país de dimensões continentais. Para ele o Pacto Federativo estabelecido na Constituição Federal de 1988 apontou para a descentralização das políticas, mas seguiu a linha da centralização de recursos e instrumentos necessários para que as políticas se concretizem no nível municipal, o que coloca uma dificuldade enorme para os municípios. “Para um prefeito no geral é muito difícil decidir se investe em saúde ou na preservação ambiental, há dificuldades no diálogo federativo e uma dependência muito grande de Brasília, principalmente os pequenos municípios que não tem receita própria, que já ultrapassam a casa de 1.300 municípios brasileiros. Os prefeitos são demandados para gerar resultados na ponta”, lamenta.

Rogério foi presidente nacional da ANAMMA (Associação Nacional dos Órgãos Gestores Municipais de Meio Ambiente) de 2015 a 2019. Ele comentou ainda a experiência de Campinas, onde a gestão ambiental não ficou aprisionada como política setorial. “Isso não é um detalhe! Para fazer planejamento ambiental a variável climática com metas e indicadores da Agenda 2030 precisa estar no centro do planejamento urbano. Os gestores ambientais precisam ser colocados para coordenar as políticas entre as várias pastas e políticas setoriais”. Para lidar com a questão orçamentária a saída, segundo ele, é a transversalidade e articulação entre as áreas, pois é possível fazer política ambiental junto com a pasta de educação, por exemplo, que reúne 25% do orçamento municipal. “Os ODS e a Agenda 2030 não são uma teoria, são instrumentos de gestão pública reconhecidos internacionalmente. A variável ambiental e climática tem que estar no centro do planejamento urbano. É uma questão de cultura trabalhar para essa agenda positiva”, afirmou Rogério Menezes que realizou mapeamento dos serviços ecossistêmicos da região metropolitana de Campinas-SP.

A coordenadora da Rede ODS Brasil, Patrícia Menezes, contou como iniciou o processo de institucionalização das Agendas de Desenvolvimento da ONU na Administração Pública Municipal de Barcarena/PA a partir do ano 2013. Segundo ela, a incorporação dessas agendas norteando o planejamento do município e seus instrumentos de gestão é muito importante. No entanto, ela lamenta a falta de uma influência maior do governo nacional no cenário político dessas iniciativas, algo que poderia ser adotado como política de estado e não de governo. Para ela, precisamos garantir a solidificação dessas políticas que hoje são frágeis para que não haja uma ruptura, caso ocorra troca política de governantes. “É o município que vai executar as políticas públicas e legislações que contribuem para que nós todos tenhamos uma sociedade mais sustentável; é papel dos municípios, uma esfera que está mais próxima da população e conhece suas demandas. Temos muitos exemplos de boas práticas na condução da Agenda 2030 no âmbito municipal, o que falta é coordenação e condução federal entre todos os municípios”, afirmou.  Patrícia também é Diretora de Ordenamento, Educação e Descentralização da Gestão Ambiental na Secretaria de Meio Ambiente do Pará.

De fato o tamanho do Brasil e toda a sua diversidade de povos e culturas é uma questão desafiadora. São muitas realidades e contextos diversos. Há, por exemplo, municípios com extensões territoriais enormes no Amazonas, há diferenças brutais de PIB de um para outro, há biomas distintos onde os municípios se inserem, a pujança econômica onde o município está localizado, tudo isso são variáveis que influenciam enormemente a adoção de uma estratégia nacional para a Agenda 2030 no Pacto Federativo de acordo com Henrique Evers, Gerente de Desenvolvimento Urbano do WRI Brasil. “É necessário fazer uma análise regionalizada para iniciar o processo de adequação dos marcos legais. Há governos locais que não são urbanos, mas sim rurais, então precisamos equilibrar essas diretrizes, ou seja, a escala municipal precisa ser equalizada caso a caso”, explicou.

A dificuldade na atração de investimentos para o planejamento territorial se dá não somente pela questão fiscal, mas também por toda uma questão regulatória e de fluxo de investimentos. Para Henrique, além do orçamento, há uma questão da gestão e uso do solo que é fundamental ser discutida. “Para fazer qualquer implementação de projetos com sistemas naturais, sejam em áreas rurais ou urbanas, a gente vai ter que extrapolar os limites municipais, por isso é preciso pensar no plano metropolitano”, disse. No WRI Brasil Henrique trabalha para a implementação de soluções sustentáveis em clima, florestas e cidades fomentando a criação de áreas urbanas acessíveis, equânimes, saudáveis e resilientes.

Já a última etapa do evento, com mediação de Ricardo Young, presidente do IDS, abordou os “Novos arranjos territoriais: autonomia, limites e oportunidades”, que debateu os arranjos interfederativos possíveis considerando os ativos territoriais como, por exemplo, as bacias hidrográficas. Afinal, impossível pensar em novas territorialidades sem dar conta das contradições da nossa CF de 1988, que possui um forte caráter de independência dos municípios em um protagonismo que não se vê semelhante em nenhuma parte do mundo, porém, entre os três entes federativos, são os municípios os que têm a maior dificuldade em operar essa autonomia.

Para o professor de Planejamento e Gestão do Território da Universidade Federal do ABC, Arilson Favareto, esse arranjo federativo do Brasil não é comum, em muitos países os municípios não têm o destaque que possuem no nosso Pacto Federativo e isso é um avanço. “Por outro lado há uma enorme controvérsia sobre os meios que os municípios possuem para desempenhar esse papel. Isso envolve a questão do financiamento dos municípios e suas atribuições, que carregam uma herança de sistemas que já existiam”. De acordo com ele, por esse motivo que as atribuições de financiamento dos municípios não são as mesmas para os casos de saúde, educação ou meio ambiente, apresentando uma engenharia complexa. “Cada política setorial vai conter certas especificidades que têm a ver com essa dependência de como essas políticas eram feitas antes”, afirma. Além disso, há a dificuldade de capacidades técnicas para gerir políticas públicas municipais, principalmente aquelas prefeituras muito pequenas e há problemas complexos hoje que não eram tão claros à época da Constituição de 88, como a questão ambiental, por exemplo, que se agravou nas décadas seguintes. “Não se pode pensar a questão ambiental apenas sob a lógica interna de um município. As Bacias Hidrográficas são exemplo disso”, disse Favareto.  

Outro ponto abordado pelo professor Doutor em Ciência Ambiental pela USP é que a ideia de território, que é relativamente nova, ainda não existia nos anos 80, nos convida a pensar nas relações entre sociedade e natureza, envolvendo também a disputa de interesses na base de recursos, decisões de onde e como investir. “Em um cenário onde os recursos são escassos, ainda mais agora quando enfrentamos uma pandemia, uma boa gestão de investimentos é fundamental. Nosso Pacto Federativo não tinha como prever toda essa complexidade”.

A prefeita do Município de Mercedes /PR, Cleci Loffi concorda que compreender as diferenças de uma região para a outra e fortalecer o modo regionalizado de pensar e de atuar em gestão pública é o caminho das diretrizes sustentáveis da Agenda 2030. Para ela a palavra de ordem é inovação e fortalecimento coletivo por meio de governanças ampliadas, pois sozinhos não iremos muito longe. “Quando a gente forma um consórcio ou um conselho a gente soma muita força para atingir resultados positivos. Hoje estamos vivenciando um momento de incertezas e por isso precisamos repensar o nosso futuro e inovar como gestores públicos. Fazer sustentabilidade não é difícil, nem caro. Não são valores financeiros que fazem essa diferença, mas é a percepção da realidade. É uma evolução diária pensar para além de limites territoriais”, afirmou a presidente do CISCOPAR – Consórcio Intermunicipal de Saúde Costa Oeste do Paraná e Presidente do Conselho de Desenvolvimento dos Municípios Lindeiros ao Lago de Itaipu.

A continuidade da administração de políticas públicas na área de gestão ambiental foi o tema da apresentação de Paulo Pereira, que está há quase 25 anos à frente da secretaria de Meio Ambiente de Extrema/MG. Ele contou um pouco sobre trabalho que começou em 1995 com o programa Conservador das Águas em diálogo com o IDS ainda em 2015. O programa é referência nacional e internacional de conservação e restauração florestal de áreas rurais para a segurança hídrica local e regional, onde ficam as nascentes que contribuem para a formação do sistema Cantareira, responsável pelo abastecimento de toda Região Metropolitana de São Paulo. “A continuidade administrativa de Extrema teve um papel fundamental sem dúvida. A cobrança é grande para fazer um bom trabalho e mostrar resultado, pois não dá para culpar a administração anterior”, explica Paulo que durante o período participou da gestão de três prefeitos. O Projeto Conservador das Águas inspirou o projeto Conservador da Mantiqueira, articulação de 280 municípios presentes na Serra da Mantiqueira (nos estados de SP, MG e RJ), com uma ampla estratégia de restauração florestal.

De 2016 em diante Paulo realizou o Inventário de Emissões de Gases de Efeito Estufa - GEEs do município com um plano municipal de combate às mudanças climáticas, o Programa Extrema no Clima. “Verificamos que 70% das emissões são oriundas das residências e prédios públicos (pessoa física) e 30% são de empresas e indústrias. Com isso, voltamos atenção para as metas de redução como a troca da frota de ônibus para utilização de etanol, uso de lâmpadas de LED, prédios públicos mais inteligentes e compensação das emissões com plantio de árvores e reflorestamento. Dessa forma, vinculamos as ações do Conservador das Águas ao programa Extrema no Clima, que tem dois grandes eixos: redução das emissões de gases de efeito estufa e compensação com plantação de árvores”, explicou. Por meio da geração de receita do próprio município e com uma política voltada ao enfrentamento da crise climática, problema que é global, Extrema tem a meta é chegar a 2030 reduzindo e neutralizando ao máximo às emissões de GEE.

Assim como o clima, a Covid-19 não respeitou limites ou fronteiras territoriais. Sem dúvida os desafios municipais são muitos e para agravar a situação, nos últimos meses temos visto se acirrar as relações entre os entes federados (municípios, estados e união, além do DF) em função das questões relacionadas ao enfrentamento da pandemia. Esse tema é incontornável para refletir o nosso Pacto Federativo uma vez que o paralelo entre as causas e efeitos da crise sanitária que vivemos com os impactos do aquecimento global é cada vez mais evidente.  Os seminários da iniciativa contribuem para o amadurecimento dos nossos acordos nacionais com o objetivo de fortalecer a democracia no Brasil de modo a estimular a cidadania e responsabilizar a sociedade pelo futuro que escolhemos, aqui e agora. 

Sem perder de vista que estamos às vésperas das eleições municipais, o protagonismo que governos locais devem assumir para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável #ODS é, sem dúvida, tema que deve estar na agenda dos candidatos e candidatas e foi marcante em todas as falas dos convidados para esse segundo seminário da iniciativa "Pacto Federativo: municípios para a Agenda 2030".

 

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Acompanhe os eventos da série. O próximo seminário #3 irá abordar mais profundamente os recursos para as políticas públicas municipais, dialogando sobre a distribuição desses recursos entre entes federados e regiões, com foco na reforma tributária, uma pauta fundamental para corrigir as distorções do arranjo federativo atual, o seminário #4 vai olhar a gestão pública compartilhada e o seminário #5 abordará a participação e a transparência nas políticas públicas.

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Agradecemos a todos os parceiros e ao Coletivo Entrelinhas que realizou a facilitação gráfica.