O incompleto federalismo brasileiro e o papel dos municípios

25 de Maio de 2020

 

Quais os entraves para os municípios brasileiros exercerem de fato sua autonomia? Quais as políticas locais inovadoras e sustentáveis que já estão sendo implementadas? Como potencializar o papel dos governos locais para que o Brasil atinja as metas do Acordo de Paris, dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e da Nova Agenda Urbana?

Essas foram as provocações centrais do primeiro seminário da iniciativa “Pacto Federativo para a Agenda 2030”, realizado em novembro de 2019 e organizado pelo IDS (Instituto Democracia e Sustentabilidade), Programa Cidades Globais do Instituto de Estudos Avançados da USP (Universidade de São Paulo), Instituto Ethos, Iclei e Programa Cidades Sustentáveis (resumo aqui / gravação completa aqui).

As provocações feitas naquela ocasião pelo professor de direito Sebastião Tojal vêm ao encontro das reflexões de outrora do filósofo e economista Eduardo Giannetti. Nas palavras do saber jurídico, o Brasil nunca foi uma federação de fato, uma vez que esse arranjo implica uma relação de igualdade de importância entre cada um dos entes federados. Enquanto, na verve dos campos da filosofia e economia, a conclusão indica que o Brasil vive um federalismo truncado, dado que as competências outorgadas aos municípios pela Constituição de 1988 não foram acompanhadas das capacidades adequadas para executá-las.

Portanto, a primeira mensagem fica evidente. Pensar o arranjo federativo brasileiro exige necessariamente compreender os municípios como de fato agentes protagonistas do desenvolvimento do país, e em pé de igualdade com estados, Distrito Federal e União. Reverter a atual condição do “pires na mão” dos municípios para arrecadar recursos para seu orçamento é tarefa elementar para o país avançar em direção a uma federação de fato.

Desse primeiro entendimento decorre uma segunda conclusão central: o fato de que o federalismo obrigatoriamente está acompanhado da democracia. Descentralização do poder está umbilicalmente relacionada com maior participação social, maior transparência e um processo de amadurecimento da cidadania. E, para além disso, essa governança política deve ser pensada à luz de um projeto de país — este calcado no desenvolvimento sustentável, com uma economia de baixo carbono e combatendo as desigualdades. Não é por acaso que o Estado de Direito e a Federação são cláusulas pétreas da Carta Magna.

Sendo o exercício da autonomia local uma necessidade de primeira ordem, o Índice Firjan de Gestão Fiscal 2019, também apresentado no Seminário de novembro de 2019, retrata uma realidade alarmante da saúde fiscal da maioria dos municípios brasileiros, o que ressalta um dos elementos que, na prática, dificultam o exercício da autonomia — 73,9% dos municípios estão em situação fiscal crítica ou difícil, e 33,3% não geram receitas suficientes para financiar sua estrutura administrativa. A Associação Brasileira de Municípios expôs as dificuldades que os municípios pequenos enfrentam, a dependência de recursos externos como do Fundo de Participação dos Municípios e críticas ao funcionamento do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) em alguns estados. Os dados e opiniões indicam a necessidade de uma reflexão e diálogo mais aprofundado em relação às propostas apresentadas pelo governo federal na PEC nº 188/19, chamada “PEC do Pacto Federativo”.

Com todas essas dificuldades, uma derradeira mensagem emerge, aparentemente contraditória com o quadro desenhado: mesmo com todas as dificuldades e disfuncionalidades da governança federativa atual, ainda há espaço para inovação e protagonismo local.

Eduardo Jorge, ex-secretário municipal do Verde e Meio Ambiente de São Paulo, elencou alguns elementos-chave que permitiram que, em sua gestão, a maior cidade do país conseguisse aprovar a primeira política municipal de mudança climática em junho de 2009 — antes mesmo que o Brasil tivesse uma política nacional sobre o tema. Um dos aspectos destacados foi o trabalho multisetorial, chancelado pelo chefe do Executivo, com as demais pastas da gestão local, transportes, construção civil, educação, saúde, entre outros.

Não por acaso, a experiência do Consórcio Nordeste, arranjo entre os nove estados daquela região, também apontou o poder da cooperação para alavancar o desenvolvimento, com estratégias como a redução de custos e ganhos de escala. Mais do que isso, o Consórcio está adotando uma postura protagonista e reforçando seu compromisso com agendas globais, como o Acordo de Paris em termos de políticas de mudança do clima.

Neste breve apanhado de ideias — com todas suas limitações e simplificações de integral responsabilidade deste autor —, vem à mente a provocação feita pelo antropólogo francês Bruno Latour em sua obra “Jamais fomos modernos” (1991). Ao explorar o conceito de modernidade, o autor afirma que a sociedade ocidental ainda não alcançou tal estágio. Este primeiro debate da iniciativa “Pacto Federativo: Municípios para a Agenda 2030” indica que na prática “jamais fomos federalistas” e que há ainda um árduo percurso para a federação brasileira se estabelecer, especialmente sob a égide dos valores da democracia e da sustentabilidade.

Guilherme B. Checco é coordenador de pesquisas do IDS (Instituto Democracia e Sustentabilidade) e doutorando em mudança social e participação política na USP (Universidade de São Paulo).

Artigo publicado originalmente no Nexo Jornal dia 23 de maio 2020